De la cotisation à la CSG : la transformation du financement

En 1990, quand le gouvernement de Michel Rocard fait adopter — au prix d’un 49.3 — la contribution sociale généralisée, son taux est de 1,1 % et sa création passe pour un ajustement technique. Trente-cinq ans plus tard, la CSG prélève environ 9,2 % sur les revenus d’activité, s’applique aux revenus de remplacement, du capital et des jeux, et rapporte chaque année plus que l’impôt sur le revenu. Peu de prélèvements ont autant transformé, aussi discrètement, l’architecture d’un modèle social.

Pourquoi la cotisation ne suffisait plus

Le système de 1945 repose sur un principe simple : le salaire finance la protection. Les cotisations, assises sur les salaires, ouvrent des droits ; l’employeur et le salarié les partagent ; les partenaires sociaux les gèrent. Ce circuit fonctionne tant que la masse salariale croît vite et que le salariat industriel domine.

À partir des années 1970, trois évolutions le fragilisent :

1. Le chômage de masse réduit l’assiette tout en augmentant les besoins.
2. La généralisation des droits — soins pour tous, prestations familiales universelles — rompt le lien entre contribution et prestation : pourquoi financer par le seul travail des droits désormais attachés à la résidence ?
3. La concurrence internationale met en accusation le « coût du travail » : chaque hausse de cotisation pèse sur l’emploi, ou est soupçonnée de le faire.

Dès 1979, le rapport de la Cour des comptes et plusieurs travaux d’experts plaident pour élargir l’assiette du financement. La CSG est la réponse : un prélèvement proportionnel, à assiette large (activité, remplacement, capital), affecté à la protection sociale, sans ouvrir de droits individualisés.

Une montée en puissance par étapes

L’histoire de la CSG est celle d’une substitution progressive :

• 1991 : création à 1,1 %, affectée à la branche famille ;
• 1993 : passage à 2,4 % ;
• 1997-1998 : les gouvernements Juppé puis Jospin opèrent le grand basculement — la quasi-totalité de la cotisation maladie des salariés est remplacée par une CSG portée à 7,5 % ;
• 2018 : nouvelle marche à 9,2 % sur les revenus d’activité, en contrepartie de la suppression des cotisations salariales chômage et maladie.

S’y ajoutent la CRDS (1996), créée pour amortir la dette sociale via la CADES, et une fiscalisation croissante — fractions de TVA, taxes sur le tabac — venue compenser les allégements de cotisations patronales. Résultat : les cotisations sociales, qui représentaient environ 90 % des recettes du régime général au début des années 1980, n’en constituent plus aujourd’hui qu’à peine plus de la moitié ; pour la branche maladie, elles sont devenues minoritaires.

Ce que la CSG a changé en profondeur

Ce déplacement de l’assiette n’est pas qu’une affaire de tuyauterie fiscale. Il a modifié la nature du système sur trois plans.

La philosophie des droits. Quand la maladie et la famille sont financées par un prélèvement universel, les prestations correspondantes cessent d’être la contrepartie du travail : elles deviennent des droits de solidarité nationale, attachés à la résidence. La PUMa de 2016 tirera la conséquence juridique de ce que la CSG avait accompli financièrement.

La gouvernance. Un impôt — le Conseil constitutionnel a qualifié la CSG d’« imposition de toute nature » — relève du Parlement. La création des lois de financement de la Sécurité sociale en 1996 consacre ce basculement : le dernier mot appartient désormais à la représentation nationale, non aux conseils des caisses. La légitimité des partenaires sociaux, déjà érodée, en sort durablement affaiblie.

L’équité du prélèvement. La CSG fait contribuer les retraités, les rentiers et les revenus du capital au financement d’une protection dont ils bénéficient — correction d’une asymétrie que la cotisation ignorait. En contrepartie, sa proportionnalité et sa non-déductibilité partielle nourrissent un débat récurrent sur sa fusion avec l’impôt sur le revenu et sur la progressivité de l’ensemble.

Un débat qui n’est pas clos

La CSG a résolu le problème qu’elle visait : donner à la protection sociale une assiette large et dynamique. Elle a ouvert ceux du siècle qui vient : jusqu’où fiscaliser sans étatiser complètement ? Comment garantir aux branches des recettes stables quand l’État peut chaque année en modifier l’affectation ? Faut-il assumer un financement différencié — cotisations pour les revenus de remplacement contributifs comme la retraite, impôt pour les droits universels comme la santé ?

Ces questions structureront plusieurs analyses à venir dans la rubrique Financement. Car l’histoire de la CSG enseigne une chose : en matière de finances sociales, les instruments techniques finissent toujours par emporter des choix de société.