1945 : l’ambition de Pierre Laroque

Le 4 octobre 1945, le Gouvernement provisoire de la République française signe une ordonnance « portant organisation de la Sécurité sociale ». Le texte est bref, technique en apparence. Son ambition ne l’est pas : il s’agit, selon son exposé des motifs, de « débarrasser les travailleurs de l’incertitude du lendemain, de cette incertitude constante qui crée chez eux un sentiment d’infériorité et qui est la base réelle et profonde de la distinction des classes ».

Derrière ces lignes, un homme : Pierre Laroque, quarante ans à peine, membre du Conseil d’État, révoqué par Vichy en application du statut des Juifs, engagé dans la France libre, nommé en octobre 1944 directeur général des assurances sociales par le ministre du Travail Alexandre Parodi, avant de travailler avec son successeur Ambroise Croizat.

Un projet politique, pas une mécanique administrative

Laroque n’invente pas la protection sociale : la France de 1945 hérite des sociétés de secours mutuels, de la loi de 1898 sur les accidents du travail, des assurances sociales de 1928-1930 et des allocations familiales de 1932. Mais cet héritage est fragmenté, incomplet, inégalitaire. Le projet de 1945 entend le refonder autour de trois principes :

1. La généralisation : couvrir, à terme, toute la population contre l’ensemble des risques — maladie, maternité, invalidité, vieillesse, décès, charges de famille.
2. L’unité : une caisse unique par circonscription, gérant l’ensemble des risques, pour remplacer la mosaïque d’institutions concurrentes.
3. La démocratie sociale : la gestion confiée aux représentants des intéressés, principalement les organisations syndicales — parce que, pour Laroque, la Sécurité sociale devait être « l’œuvre des bénéficiaires eux-mêmes ».

Ce dernier point est décisif pour comprendre l’ambition de 1945. Laroque parle d’un « ordre social nouveau » : la Sécurité sociale n’est pas une politique d’assistance accordée d’en haut, mais une institution de la citoyenneté, dans laquelle le travailleur est à la fois financeur, bénéficiaire et gestionnaire. C’est une conception de la solidarité comme prolongement de la démocratie.

Le tandem Laroque-Croizat

L’histoire a parfois opposé les mémoires de Pierre Laroque et d’Ambroise Croizat, ministre communiste du Travail de novembre 1945 à mai 1947. Elle a eu tort de les séparer : l’un conçoit l’architecture, l’autre porte politiquement la mise en œuvre, mobilise les militants, installe les caisses — souvent dans l’urgence et le dénuement matériel de l’après-guerre. En dix-huit mois, des centaines de caisses primaires sont constituées, les personnels recrutés, les premières prestations servies. Peu de réformes administratives françaises ont été déployées à cette vitesse.

Les renoncements fondateurs

L’ambition initiale se heurte pourtant immédiatement aux résistances de la société française :

• les régimes spéciaux (cheminots, mineurs, fonctionnaires…) refusent de se fondre dans le régime général et obtiennent leur maintien « provisoire » — qui durera des décennies ;
• les agriculteurs puis les indépendants conservent ou créent leurs propres régimes ;
• les cadres obtiennent en 1947 leur régime complémentaire de retraite (AGIRC), première brèche dans l’uniformité des prestations ;
• la mutualité conserve un rôle complémentaire qui structure encore aujourd’hui l’articulation entre régimes obligatoires et couverture complémentaire.

L’unité rêvée cède la place au pluralisme ; la généralisation ne sera achevée, pour la maladie, qu’avec la CMU de 1999 puis la protection universelle maladie de 2016. Laroque lui-même, resté à la tête de la Sécurité sociale jusqu’en 1951 puis observateur exigeant jusqu’à sa mort en 1997, reconnaîtra que le système avait réalisé « l’assurance de tous » plus que « la solidarité de tous ».

Ce qui reste de 1945

Pourquoi revenir, quatre-vingts ans après, sur ce moment fondateur ? Parce que les questions de 1945 sont toujours les nôtres : qui doit être couvert, et à quel titre — le travailleur ou le citoyen ? Qui doit payer, et sur quelle assiette ? Qui doit gouverner — l’État, les partenaires sociaux, les assurés ? Chaque réforme contemporaine rejoue, souvent sans le dire, les arbitrages du plan Laroque.

« La Sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu’en toutes circonstances il disposera des moyens nécessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des conditions décentes. »

Cette définition, que Laroque aimait rappeler, fixe un cap. Les moyens de l’atteindre, eux, n’ont jamais cessé d’être discutés. C’est cette discussion que ce blog veut documenter.